Все соседи Беларуси уже изменили свое административное деление, а мы остаемся во временах БССР. Объясняем, почему это проблема

6 декабря 2022 в 1670328000
«Зеркало»

Чтобы убедиться в том, что развитие Беларуси замедлилось около 30 лет назад, даже не обязательно сравнивать ее экономические показатели с цифрами соседей. Достаточно взглянуть на карту административно-территориального деления (АТД) страны, которая на уровне областей и районов почти не изменилась с момента распада СССР. Созданная для нужд административно-командной плановой экономики и «замороженная» с конца 1980-х система АТД Беларуси отражает экономическую, демографическую и транспортную реальность тех времен. При этом административно-территориальное устройство всех без исключения соседей Беларуси за эти годы было заметно реформировано, отразив происходившие в этих странах экономические и социальные изменения. Почему и как именно менялось АТД Латвии, Литвы, Польши, Украины и России после распада соцлагеря? И найдется ли в их опыте что-то полезное для Беларуси?

Какая вообще разница, как поделена страна, и в чем заключается проблема Беларуси?

Последнее изменение в «районной» сетке АТД Беларуси произошло еще при советской власти, когда в 1989 году в Могилевской области для переселенцев из пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС местностей был образован Дрибинский район. А на уровне областей карта Беларуси существенно менялась аж в 1960 году, когда Молодечненская область была разделена между Минской, Витебской и Гродненской.

Современная система разделения Беларуси на области, районы и сельсоветы «заточена» под административно-командную систему, в условиях которой не особо важно, например, то, в какой части области находится ее административный центр. В результате четыре из шести областных центров Беларуси находятся на окраинах своих областей. И серьезно заболевшим жителям Постав или Сморгони легче и быстрее добраться до медицинских учреждений Минска, чем до их «родных» областных больниц в Витебске или Гродно.

Будущее административно-территориальное деление Беларуси обязательно должно учесть и огромные изменения в демографии Беларуси. Пострадавший от аварии на Чернобыльской АЭС Краснопольский район Могилевской области еще в 1989 году населяли почти 21 тысяча человек, а в 2022 году здесь остались всего 9,1 тысячи. Десятилетия стабильности не прошли бесследно и для расположенного на крайнем севере страны Россонского района Витебской области - его население сократилось с 15,4 тысячи человек в 1989 году до 8,7 тысячи в 2022-м. По плотности населения (4,5 чел/км²) этот район сейчас сопоставим с Канадой (4,3 чел/км²) и Сибирью (3,9 чел/км²).

С другой стороны, население Минского района выросло до 265 тысяч человек со 147,6 тысячи в 1996 году. Сейчас только в одном Боровлянском сельсовете Минского района (то есть административно-территориальной единице (АТЕ) третьего уровня) проживает более 50 тысяч человек - то есть почти в шесть раз больше, чем во всем Россонском районе (АТЕ более высокого, второго уровня).

Важно, что стремительно вымирающие периферийные сельскохозяйственные районы содержат полный и недешевый для бюджета комплект председателей райисполкомов, их замов, идеологов, редакций районных газет, военных комиссариатов, РУВД и так далее.

Нельзя сказать, что нынешние власти Беларуси совсем не видят проблемы и никак на нее не реагируют. Для оптимизации системы государственного управления в 1996-2013 годах было упразднено 27 городов областного подчинения путем их объединения с окружающими районами. Так, в 1997 году со «своими районами» были объединены Дзержинск, Добруш, Кричев, Новогрудок и Лунинец, а в 2013 году - Орша и Полоцк. В результате в Беларуси осталось лишь 10 городов областного подчинения (пять областных центров, а также Жодино, Новополоцк, Барановичи, Пинск и Бобруйск). Укрупняются и сельсоветы - как, например, в случае с Видзовским Браславского района, в состав которого вошли прежние Видзовский поселковый совет, Козянский и Дрисвятский сельсоветы.

Но эти косметические меры позволяют решить лишь часть проблем (сокращая расходы на содержание ликвидированных горисполкомов) и одновременно увеличивают другие - такие, как огромный дисбаланс в населении районов. Так, при объединении Полоцка и Полоцкого района образовался район с численностью населения более 100 тысяч человек - и это рядом с упомянутым выше Россонским районом с населением в менее чем 9 тысяч человек.

Административно-территориальное деление советской республики с плановой экономикой и уровнем урбанизации в 65% не очень подходит для независимого государства с рыночной экономикой и урбанизацией в 78%. Несоответствие текущему положению вещей с каждым годом становится все более очевидным. И дело тут не только в сетке административных границ на карте. Система, в которой местная власть представлена назначенными из центра чиновниками, выглядит страшно архаичной для европейского государства XXI века.

Края Латвии

Преобразования, через которые прошло административно-территориальное деление соседей Беларуси, во многом обусловлены требованиями Европейской хартии местного самоуправления. Этот документ ратифицирован участниками Совета Европы, а также Россией, исключенной из организации в марте 2022 года за агрессию против Украины (Беларусь в Совет Европы никогда не входила и Хартию не ратифицировала). Этот документ провозглашает, что:

«Органы местного самоуправления являются одной из главных основ любой демократической страны. Право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к демократическим принципам, разделяемым всеми государствами-членами Совета Европы и может быть непосредственно реализовано именно на местном уровне».

Похоже, что самой радикальной реформой АТД среди соседей Беларуси может похвастаться Латвия. После распада СССР она, как и Беларусь, унаследовала советскую систему, в соответствии с которой делилась на 26 районов и 7 городов республиканского подчинения. Единиц областного звена на момент восстановления независимости в Латвии не было, хотя в 1950-х в порядке эксперимента она делилась на Даугавпилсскую, Лиепайскую и Рижскую области. Районы советской Латвии делились на города районного подчинения (около 70) и сельские советы, которые в начале 1990-х были переименованы в традиционные для Латвии волости (на латышском - pagasti) и некоторое время выступали в роли низшей ступени местного самоуправления в сельской местности. Волостей насчитывалось около 500 (их число постепенно сокращалось).

Начиная с 1998 года Латвия в несколько подходов меняла свою систему АТД с двухуровневой (1-й уровень - районы и города республиканского подчинения, 2-й уровень - остальные города и волости) на одноуровневый. В соответствии с этим замыслом вся территорий страны должна была делиться на города и края (novadi), каждый из которых был бы единицей местного самоуправления. В рамках этого процесса происходило слияние в края нескольких соседних волостей и небольших городов, причем значительная роль в процессе определения границ новых краев принадлежала местным жителям: предусматривалось, что сам процесс объединения должен происходить по инициативе снизу. Параллельно упразднялись районы, руководство которых в советской системе назначалось из центра, а их полномочия передавались краям, власти которых выбирались уже местными жителями.

Нельзя сказать, что реформа проходила гладко. Она затянулась, сроки ее завершения переносились несколько раз. Инициативы от самоуправлений волостей было недостаточно - поэтому ее пришлось подстегивать с помощью денежных дотаций из государственного бюджета тем регионам, которые сумели самоорганизоваться в края. Кроме того, было разрешено образовывать края не только путем слияния волостей и небольших городов, но и с помощью переименования отдельных густонаселенных волостей - чем воспользовались волости Рижского района. С другой стороны, в некоторых районах (Гулбенский, Алуксненский) в состав новообразованных краев вошли сразу все волости, то есть границы краев совпали с границами упраздненных районов.

В 2008 году время, отведенное для добровольного образования краев, истекло, и за дело взялось государство. Доводя до конца начатую реформу, центральные власти руководствовались, среди прочего, следующими правилами:

• территория края должна быть географически единой (то есть не разделенной на части, без анклавов и эксклавов);

• в крае должны проживать не менее 4 тысяч жителей;

• на территории края должен находится город или село с населением не менее 2 тысяч человек;

• расстояние от любого населенного пункта края до его административного центра должно составлять не более 50 км.

В результате вместо 33 административно-территориальных единиц первого уровня и более 500 второго уровня к 2009 году Латвия была разделена на 110 краев и 9 крупных городов республиканского значения. В 2021 году произошло укрупнение административных единиц - сейчас в Латвии насчитывается 36 краев и 7 городов республиканского значения.

При этом в стране еще существует неформальное деление на пять историко-культурных регионов - Видземе, Курземе, Земгале, Латгале и Селия. Для удобства сохраняется и деление краев на волости - но они больше не являются административными единицами.

Реформы АТД Латвии привели к отказу от двухуровневой системы АТД и переходу на одноуровневую, а также уменьшили общее число административно-территориальных единиц более чем в 12 раз. Это было вызвано как уменьшением численности населения страны, так и желанием оптимизировать расходы на содержание бюрократического аппарата. Параллельно с этим местное самоуправление получило полномочия, которыми во времена СССР обладали назначавшиеся центральной властью чиновники и партийные функционеры.

Уезды Литвы

Накануне распада Советского Союза Литовская ССР включала 44 района и 11 городов республиканского подчинения. Районы, в свою очередь, делились на сельсоветы, поселки городского типа и небольшие города районного подчинения. Как и Латвия, в 1950-х Литва делилась на области - Вильнюсскую, Каунасскую, Клайпедскую, Шяуляйскую - но этот эксперимент был непродолжительным.

В независимой Литве местные самоуправления были организованы на уровне районов советского периода. За небольшим исключением они совпадают с бывшими районами и городами республиканского подчинения советской Литвы. Самоуправления (муниципалитеты, по-литовски savivaldybės) делятся на староства (seniūnijos), примерно соответствующие бывшим сельсоветам - сейчас в стране их 524. Староства могут разделяться на еще более мелкие единицы - сенюнайтии (seniūnaitija).

Кроме того, сами литовские самоуправления являются административно-территориальными единицами (АТЕ) второго уровня, так как объединены в более крупные уезды (apskritis). Впрочем, литовские уезды были полноценными АТЕ только до 2010 года. Тогда ими управляли назначаемые правительством начальники уездов, основная обязанность которых заключалась в контроле над соблюдением самоуправлениями законов и конституции Литвы. Должности начальников уездов были упразднены с 1 июля 2010 года, и с того момента уезды в Литве являются лишь территориальными единицами - но не административными. Сейчас они используются, например, для нужд статистики.

Таком образом, двухуровневое АТД Литовской ССР в независимой Литве трансформировалось в четырехуровневое, которое с 2010 года, после того как уезды лишились административных функций, превратилось в трехуровневое. Его особенностью стало то, что самоуправления делятся на более мелкие единицы - староства и сенюнайтии, руководители которых тоже выбираются жителями путем демократических выборов.

Воеводства Польши

От Польской Народной Республики демократическая Польша унаследовала двухуровневую систему АТД, состоявшую из 49 воеводств и около 2000 гмин. Такое деление на мелкие воеводства, исключившее промежуточное историческое деление воеводств на повяты, появилось в 1975 году. Официально считалось, что реформа 1975 года должна приспособить АТД страны к потребностям ускоренного социально-экономического развития, улучшить управление народным хозяйством и сделать более эффективной работу государственных органов. Настоящей же причиной мог быть страх центральной коммунистической власти перед силой региональных центров и их местных лидеров. Как писал в своем дневнике министр культуры Юзеф Тейхма, действительной целью авторов реформы 1975 года было создание такой административной и кадровой системы, чтобы нигде кроме здания Центрального комитета Польской объединенной рабочей партии не было «сильных» людей.

В 1999 году Польша получила новую систему АТД, радикально отличавшуюся от предыдущей. Число воеводств сократилось до 16, в систему АТД вернулись традиционные единицы второго уровня - повяты и города на правах повятов, самоуправления которых получили значительные права. Повяты, в свою очередь, делятся на гмины, которые тоже имеют избираемые местными жителями органы самоуправления. Заметная часть полномочий и ресурсов, находившихся ранее в руках воевод, была передана на разные уровни местного самоуправления. По состоянию на 1 января 2022 года, 16 польских воеводств делились на 380 единиц второго уровня (314 повятов и 66 городов на правах повятов) и на 2477 единиц третьего уровня (1513 сельских, 302 городских и 662 городско-сельских гмин).

Громады Украины

Украина приступила к перестройке советской административно-территориальной системы достаточно поздно - в 2015 году. На АТЕ первого уровня она пока почти не отразилась - как и во времена позднего СССР, Украина состоит из 24 областей, двух городов с особым статусом (Киева и Севастополя) и Автономной Республики Крым (в период распада Советского Союза - Крымской АССР). Но на втором и третьем уровнях изменения очень заметны. Реформа АТД Украины происходила в рамках процесса децентрализации - создания условий для формирования эффективной и ответственной местной власти, способной обеспечить комфортную и безопасную среду для проживания людей по всей стране. Децентрализация подразумевает расширение полномочий органов местного самоуправления и сопровождается перераспределением ресурсов в их пользу. В частности, местное самоуправление на уровне громад в Украине распоряжается:

• налогом на доходы физических лиц (в размере 60%);

• налогом на имущество (100%);

• единым налогом для малого бизнеса (100%);

• акцизным налогом с розничной торговли (табак, алкоголь, нефтепродукты) (5%);

• налогом на прибыль учреждений коммунальной собственности на территории громады (100%);

• платежами за предоставление административных услуг (100%);

• экологическим налогом (25%).

Первым этапом реформы АТД Украины стало создание территориальных общин (громад), которые организовывались путем добровольного объединения граничащих между собой сельских, поселковых и городских советов. В целом это было похоже на создание краев в Латвии. Процесс занял шесть лет (с 2015 по 2020 годы), начавшись при президенте Петре Порошенко и закончившись при Владимире Зеленском. Из примерно 11 500 сельсоветов, поселковых и городских советов было создано 1470 громад.

В 2020 году пришла очередь районов и городов районного подчинения, на которые, как и в Беларуси, делились украинские области. Всего до реформы их было 490 - а стало 136. То есть если раньше средний украинский регион делился примерно на 20 районов, то сейчас их в каждой области около 5 (на практике от 3 в Хмельницкой, Черновицкой и Тернопольской областях до 10 в Крыму). В результате в Украине сейчас районов лишь чуть больше, чем в Беларуси (где их 118), хотя по численности населения южная соседка превосходит РБ в 4 раза.

Основное содержание украинской административно-территориальной реформы заключается в создании эффективной и децентрализованной системы местного самоуправления. Поэтому, не сказавшись пока на границах украинских областей, она коренным образом перекроила ее систему АТД на уровне районов и громад.

Российское раздвоение

Изменения в административно-территориальном устройстве постсоветской России проходили по двум направлениям. Первое - это точечные попытки федерального правительства (Россия формально является федеративным государством) хоть как-то оптимизировать разделение страны на АТЕ первого уровня, очень сильно отличающихся друг от друга по площади, численности населения и экономическому весу. Каждая такая попытка упирается в необходимость изменения конституции и проведения референдума в регионах, статус или границы которых планируется менять.

Если в 1993 году в составе РФ было 89 регионов, то сейчас их (в международно признанных границах России - то есть без оккупированных украинских территорий) 83. В 2003-2008 годах были «упразднены» 6 малонаселенных автономных округов (АО). Коми-Пермяцкий АО был объединен с Пермской областью в «новый» регион, получивший название Пермский край. Таймырский и Эвенкийский АО были объединены с Красноярским краем, Усть-Ордынский Бурятский АО - с Иркутской областью. Камчатская область и Корякский АО после объединения образовали Камчатский край, Читинская область и Агинский Бурятский АО - Забайкальский край.

С 2004 года произошло уже несколько попыток объединить богатый нефтедобывающий Ненецкий АО с Архангельской областью. Все эти попытки наткнулись на активное сопротивление со стороны населения округа.

Второе направление - это причудливая российская реформа местного самоуправления, благодаря которой в сейчас России функционируют две параллельно существующие системы территориального деления. С одной стороны, это административно-территориальное устройство для осуществления функций государственного управления, в рамках которого субъекты федерации делятся на районы, аймаки, кожууны, улусы, города регионального значения и так далее. С другой - это муниципальное устройство, созданное для организации местного самоуправления. Его структурными единицами являются муниципальные образования - муниципальные районы, сельские и городские поселения, городские округа, внутригородские района, внутригородские территории городов федерального подчинения.

В некоторых регионах России входящие в их состав административно-территориальные и муниципальные единицы совпадают полностью, вплоть до названия, а в других - могут существенно различаться. Складывается впечатление, что российские власти, проводя реформу местного самоуправления по европейскому образцу, решили одновременно сохранить жесткую вертикаль власти, законсервированную в административно-территориальном делении советского образца.