В мире есть всего одна страна, к которой до Беларуси применили 33-ю статью Устава МОТ. Рассказываем, что в ней происходит

21 июня 2023 в 1687327500
«Зеркало»

Международная организация труда приняла резолюцию о применении в отношении Беларуси статьи №33 Устава организации. Таким образом МОТ призывает мировое сообщество к пересмотру отношений с белорусскими властями. Подобные меры ранее принимались только по отношению к Мьянме в 2000 году в связи с использованием принудительного труда заключенных. Рассказываем, что происходило в этой азиатской стране, как ее режим издевался над собственным населением и повлияло ли решение МОТ на изменение политики страны.

Что происходило в Мьянме до 2000 года

Мьянма (ранее носила название Бирма) находится в Юго-Восточной Азии. На протяжении более чем ста лет она была колонией Великобритании, во время Второй мировой войны ее на несколько лет оккупировала Япония.

После войны в стране появилось широкое движение за независимость, его лидером был генерал Аун Сан. Страна уже была на пути к обретению полного суверенитета, но в 1947-м политика убили заговорщики. Год спустя Бирма все же стала независимой, но англичане, уходя из страны, заложили мину замедленного действия: пообещали самостоятельность еще трем областям государства, в каждой из которых жили свои этнические группы. Кроме того, в стране действовали коммунисты-партизаны, вооруженные силы Гоминьдана (китайской партии, проигравшей Мао Цзэдуну борьбу за власть в Китае) и другие группировки.

Поэтому сразу после провозглашения независимости в стране началась непрекращающаяся гражданская война. Все закончилось военным переворотом, который в 1962-м организовал генерал Не Вин, бывший соратник Аун Сана. Он установил в стране диктатуру и находился у власти до 1988-го. При нем Мьянма, которая была одним из основных мировых экспортеров риса, оказалась втянутой в продовольственный кризис и стала одной из самых бедных стран на планете. Как отмечала The Guardian, во время правления Не Вина «иностранцы были изгнаны, экономика национализирована, сотни политических лидеров заключены в тюрьму, а когда студенты протестовали в Рангунском университете в июле 1962 года, здание профсоюза было взорвано, десятки человек были убиты или ранены».

Многие действия диктатора были обусловлены приметами и астрологическими предсказаниями. Например, он ввел неудобные в обращении номиналы в 45 и 90 кьятов (местная валюта. - Прим. ред.), поскольку его счастливым числом было девять (4+5=9).

В 1988-м реформы политика спровоцировали массовые студенческие выступления. Под давлением протестующих Не Вин в июле ушел в отставку. Как раз в это время в страну вернулась Аун Сан Су Чжи, дочь Аун Сана, получившая образование в Индии и работавшая в США. Женщина создала партию «Национальная лига за демократию» и выступила за перемены в стране.

Но массовые мирные митинги и шествия жестко разгонялись властями. За семь месяцев протестов в 1988 году по всей стране было убито около 3 тысяч человек.

Все закончилось очередным военным переворотом, произошедшим в сентябре того же 1988 года. К власти пришла новая хунта - Государственный совет мира и развития. Спустя год она изменила название страны на Мьянму. Кроме классических характеристик любой диктатуры (например, постоянных репрессий в отношении несогласных), новый режим сделал ставку на массовую милитаризацию и насильственную вербовку детей в армию.

Как отмечали правозащитники, по состоянию на 2002 год в Мьянме было больше всего детей-солдат в мире. С 1988 года армия увеличилась вдвое и насчитывала 350 тысяч человек. Не менее 20 процентов военнослужащих были детьми в возрасте до 18 лет. Возможно, их общее число составляло до 70 тысяч. Как отмечали правозащитники, вербовщики часто задерживали мальчиков на вокзалах, рынках и в других общественных местах, угрожая им тюрьмой, если они откажутся вступать в армию. Им не давали возможности связаться со своими семьями и отправляли в лагеря, избивали и жестоко наказывали (в том числе до смерти), если они пытались сбежать. Попав в армию, дети были вынуждены сжигать деревни и участвовать в казнях.

Ради объективности, детей в армию призывали и отдельные отряды мьянманской оппозиции - хотя и не в таких масштабах.

Аун Сан Су Чжи выступала против таких методов. В 1990-м ее партия победила на парламентских выборах, но военные попросту отказались отдавать власть. Результаты голосования объявили недействительными. В 1991 году Аун Сан Су Чжи, ставшая символом сопротивления Мьянмы, получила Нобелевскую премию мира «как защитник прав человека». В Норвегии, где проходило награждение, женщину представлял ее сын. Сама она все это время находилась под домашним арестом.

После событий 1988−1989 годов против страны были введены санкции со стороны ЕС и США. Срок их действия уже неоднократно продлевался. Как отмечал TUT.BY, помимо запрета на въезд в западные страны и замораживания счетов членов военной хунты, санкции предусматривали также ограниченные дипломатические отношения и эмбарго на поставку вооружений. Ограничения затронули более 800 предприятий и компаний Мьянмы, а запрет на въезд распространялся почти на 500 человек.

В 1995 году 50-летняя Су Чжи была выпущена из-под домашнего ареста и продолжила заниматься политикой. Но вскоре после этого ее свободу снова ограничили. В 2009 году Мьянму посещал генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун, который пытался убедить местное правительство начать демократические реформы. Покидая страну, он выразил недовольство тем, что ему не позволили провести встречу с Су Чжи.

Как и почему к стране применили 33-ю статью Устава МОТ

С жестокостью правившего в Мьянме режима это напрямую связано не было. Упомянутое выше использование детей в армии, казни и репрессии - далеко не единственное, что отличало страну от соседей. Еще одной особенностью режима стало использование принудительного труда. Как ни парадоксально, он был вполне легален. Причем остался в стране по наследству от периода власти Великобритании.

Законодательство Мьянмы во многом основывалось на документах, принятых во время колониального периода. В том числе речь шла об Уголовном кодексе, который прямо запрещал принудительный труд. Однако существовали и так называемые «Акты городов и деревень» (The Towns and Villages Acts, или TVA). Они позволяли местным властям бесплатно использовать рабочую силу для решения своих задач (например, обязанностей курьера, снабжения продовольствием и так далее). Таким образом принудительный труд, подпадавший под действие TVA, не считался в Мьянме незаконным.

С 1960-х годов Международная организация труда неоднократно критиковала такую практику. Однако руководство Мьянмы упорно отвечало, что не видит в этом проблемы. Но в середине 1990-х началось международное расследование, в итоге завершившееся санкциями.

Что же произошло и почему лед сдвинулся? Какой-то одной причины мы не нашли. Предположим, речь идет о комплексе событий.

Во-первых, дело в масштабе этого труда. Цифр на середину девяностых в открытых источниках нет, но спустя десятилетие - в середине нулевых годов - в системе принудительного труда Мьянмы было занято 800 тысяч человек. Это огромное число людей, явно не появившихся в одночасье. Вероятно, что все те же сотни тысяч людей уже к моменту рассмотрения дела в МОТ являлись жертвами принудительного труда.

Во-вторых, в этом контексте уместно выражение «капля камень точит». Международные организации зачастую чрезвычайно неповоротливы. Но в какой-то момент количество критических заявлений переросло в качество.

В конце концов в 1996 году на одной из сессий МОТ 25 делегатов, представлявших рабочих Мьянмы, подали жалобу. Кроме принудительного труда, они обвинили военное правительство в физическом и сексуальном насилии над подневольными работниками. Ситуацией в стране заинтересовалась Международная конфедерация свободных профсоюзов. Сбором фактов о ситуации в Мьянме занималась правозащитная организация Amnesty International. В итоге МОТ уже не смогла игнорировать этот вопрос.

В 1997-м МОТ создала специальную комиссию по расследованию нарушений прав рабочих, но военные не пустили ее в Мьянму, заявив о «вмешательстве во внутренние дела» страны. Тогда комиссия стала работать дистанционно в Женеве. Ее сотрудники посещали соседние с Мьянмой государства, где опросили около 250 человек, бежавших от диктатуры.

В 1998-м был опубликован итоговый отчет. В нем шла речь о повсеместном использовании принудительного труда в сфере строительства, при обслуживании воинских объектов, сельскохозяйственных, лесозаготовительных и других работах, содержании автомобильных и железных дорог, мостов и другой инфраструктуры.

Реакция Мьянмы на выводы комиссии оказалась резко негативной. Хунта заявила, что информация была получена из «антиправительственных кругов» и является «политически мотивированной, крайне предвзятой, лишенной объективности».

Как отмечали исследователи, «в этот момент МОТ оказалась в уникальной ситуации». Обычно в аналогичных случаях организация использовала два сценария. При первом сразу после оглашения рекомендаций комиссии страна начинала их соблюдать. При втором проблема решалась автоматически при падении режима.

Но власть в Мьянме не собиралась уходить на покой. Поэтому МОТ надо было выбирать между двумя вариантами: закрыть глаза на игнорирование рекомендаций, что означало бы потерю репутации, или попытаться наказать нарушителей. Единственной возможностью было использовать статью 33 своего устава.

Ее название следующее: «Невыполнение рекомендаций комиссии по расследованию или международного суда». Официальная формулировка звучит так: «В случае невыполнения каким-либо членом в установленный срок рекомендаций, если таковые имеются, содержащихся в докладе Комиссии по расследованию или в решении Международного суда, в зависимости от обстоятельств, Административный совет может рекомендовать Конференции такие действия, которые он сочтет разумными и целесообразными для обеспечения их выполнения». Говоря простыми словами, статья фактически давала возможность принимать в отношении страны различные меры экономического характера и не только.

В таком виде 33-я статья Устава МОТ появилась сразу после Второй мировой войны, в 1946-м. До этого ее ни разу не использовали. Почему? До случая с Мьянмой работали две названные выше модели: диктатуры или шли на попятную, или спустя некоторое небольшое время прекращали существование.

В итоге в середине 2000 года организация одобрила применение 33-й статьи в отношении Мьянмы. Ее поддержали большинство делегатов - в том числе страны ЕС, государства Центральной и Восточной Европы, США и многие развивающиеся государства. Китай, Индия и Россия среди прочих проголосовали против.

В резолюции рекомендовалось «всем участникам Организации в целом - правительствам, работодателям и работникам - чтобы они: пересмотрели <…> отношения, которые они могут иметь [с Мьянмой], и принять соответствующие меры <…>, чтобы [Мьянма] не могла воспользоваться такими отношениями для сохранения или расширения системы принудительного или обязательного труда».

Хунте давалась отсрочка: меры вступали в силу 30 ноября 2000 года. Но военные так и не стали ничего менять.

Был ли эффект от применения 33-й статьи Устава МОТ к Мьянме?

Оценить эффект от применения 33-й статьи сложно. Причин несколько.

Во-первых, условные «санкции» против Мьянмы то вводили, то отменяли. Их призвали ввести в 2000-м, но уже в 2001 году подавляющее большинство стран сняли ограничения (в реальности санкции фактически не успели начать действовать). Многие страны тогда посчитали, что Мьянма предпринимает конкретные шаги для улучшения ситуации с принудительным трудом.

Дело в том, что руководство страны и в девяностые издавало приказы, требовавшие прекратить принудительный труд, но их никто не исполнял. После того как статья 33 Устава МОТ была применена, в новом приказе правительства впервые прямо указывалось, что все нарушители закона, включая военнослужащих, будут привлечены к ответственности в соответствии с мьянманским Уголовным кодексом. Но и здесь реализация осталась на словах: к ответственности никого не привлекли. Зато пропагандистский эффект был создан.

В 2009-м представители МОТ заявляли, что «выжидательная позиция, которая была занята большинством членов [организации с начала нулевых], потому что [в Мьянме] наблюдался прогресс, <…> больше не оправдана», и грозились ввести новые санкции. Угроза отчасти подействовала. В 2010-м отмечалось, что жители страны смогли свободно подавать жалобы на действия властей в МОТ. В результате власти наконец стали увольнять из армии несовершеннолетних солдат.

Во-вторых, многочисленные санкции в отношении Мьянмы вводились, но невозможно однозначно сказать, какие из них связаны с решением МОТ. В первую очередь речь о США. В 2003-м Соединенные Штаты ввели запрет на импорт из Мьянмы, а также запрет на экспорт финансовых услуг в эту страну, заморозили активы местных финансовых учреждений и запретили въезд на свою территорию официальным лицам Мьянмы. В первую очередь это стало реакцией на очередной арест Аун Сан Су Чжи. Хотя логично, что проблему стоит рассматривать в комплексе, ведь оппозиционерка среди прочего боролась против принудительного труда и оказалась за решеткой в том числе за это.

В 2007-м Соединенные Штаты также заморозили активы еще 25 высокопоставленных чиновников и разрешили арестовывать активы любых лиц, признанных виновными в нарушениях прав человека в Мьянме. Кстати, уже в конце нулевых представители МОТ трезво отмечали, что «Соединенные Штаты не стали ждать, пока МОТ примет какие-либо специальные меры», а «сделали все сами». Позже к этим санкциям присоединились и другие страны западного мира.

Каков же был результат? Как отмечали в своей совместной статье ученые из этой страны и Индии, санкции носили крайне асимметричный характер: после введения американских ограничений экспорт Мьянмы в США упал до нуля, но сами Соединенные Штаты продолжали экспортировать свою продукцию в Мьянму. В результате эффект был незначительным, а экономика страны продолжала расти даже под санкциями. В 2003-м общий объем торговли Мьянмы составлял 6,54 млрд долларов, в 2004-м - 7,1 млрд, в 2006-м - 8,57 млрд.

Да и в целом влияние санкций на торговлю Мьянмы было слабым. Страна смогла диверсифицировать как само производство, так и своих торговых партнеров. Например, текстильная промышленность (один из основных источников дохода Мьянмы) действительно пострадала от санкций, но вскоре произошло перераспределение рынка. Если в 2001-м, до введения санкций, Мьянма экспортировала около 46% продукции этой отрасли в США, то к 2005-му общий объем экспорта одежды из этой страны сократился почти на 58%. Однако Мьянма смогла перенаправить свой экспорт в Южную Корею и Японию.

За время санкций сильно увеличились поставки из Мьянмы природного газа. В 2003-м его экспорт достигал отметки в 819 миллионов долларов. К 2015 году он вырос уже до 4,4 млрд долларов. Страна экспортировала топливо в основном в Таиланд, Китай и Сингапур в обход санкций.

В итоге к тому же 2015 году уже 93% торговли Мьянмы приходилось на ее десять ведущих азиатских партнеров, из которых на Китай и Таиланд - от 65 до 67%.

Таким образом, влияние санкций оказалось совсем не таким значительным, как могло представляться. Но сама угроза введения полноценных ограничений хотя бы частично заставляла власти Мьянмы идти навстречу мировому сообществу.

Как выглядит Мьянма в наши дни

Санкции все же отыграли свою роль в истории страны, пусть и косвенно. В 2010-м Аун Сан Су Чжи окончательно вышла на свободу. К тому моменту из 20 последних лет она находилась в заключении 15. В следующем году военные расформировали хунту и передали часть полномочий гражданскому правительству. В реальности представители хунты заняли почти 77% всех мест в парламенте и сохранили власть. Однако в стране отменили цензуру, на свободу вышли сотни политзаключенных. Также в Мьянме приняли новый закон о профсоюзах и согласовали план действий по прекращению принудительного труда на период до 2015 года.

Среди практических шагов было сделано следующее:

• руководитель армии издал приказы о мерах против военнослужащих, виновных в принудительном труде, а также закон о его запрете в армии;
• были выделены деньги на оплату труда на общественных работах всех уровней на 2012−2013 годы;
• на местные языки были переведены брошюры о механизме подачи жалоб о нарушении прав трудящихся;
• дисциплинарные меры были приняты в отношении 166 военнослужащих.

После этого МОТ в 2012 году отменила решение о применении 33-й статьи своего устава против страны.

Для экспертов, анализировавших демократические реформы в Мьянме, их причины остались загадкой. По их мнению, решение о реформах было принято внутри хунты из-за желания выйти из-под китайского влияния и ускорить темпы экономического развития. Так что косвенное влияние санкций все же было. Но, разумеется, не то, на которое рассчитывали в МОТ.

В 2012 и 2015 годах «Национальная лига за демократию» выиграла выборы, получив большинство в обеих палатах парламента, а Аун Сан Су Чжи стала депутатом. В итоге ЕС и США начали постепенно отменять санкции. По состоянию на 2015-й в силе оставалось только эмбарго на поставку оружия.

В марте 2016 года Аун Сан Су Чжи заняла должность министра иностранных дел, а в апреле стала государственным советником Мьянмы - фактически главой правительства. Почему не президентом? Ее муж - британец, а дети имеют гражданство других стран, поэтому по законодательству Мьянмы политик не могла занять эту должность.

Но политика вчерашнего диссидента оказалась неоднозначной. Международные правозащитные организации критиковали ее за репрессии в отношении мьянманских мусульман (народа рохинджа), живущих в Мьянме: сотрудники сил безопасности развернули военную операцию, в ходе которой убивали, насиловали, пытали и преследовали их. В итоге от 600 тысяч до миллиона рохинджа бежали в Бангладеш. Также - по информации Госдепа США - в октябре 2020-го в Мьянме было 36 осужденных политзаключенных. Дополнительно, по данным Ассоциации помощи политическим заключенным, еще 584 человека судили за их политические взгляды. Под стражей до суда находились 193 из них, остальные были освобождены под залог.

Весной 2021-го в стране случился очередной военный переворот. Военные Мьянмы во главе с командующим вооруженными силами страны генералом Мин Аун Хлайном свергли правительство. Аун Сан Су Чжи в очередной раз арестовали и по результатам нескольких судов приговорили совокупно к 17 годам лишения свободы.

Все попытки провести массовые митинги, забастовки и акции гражданского неповиновения с тех пор жестоко подавлялись новым военным правительством. По данным правозащитников, по состоянию на июль 2022 года были убиты не менее 1756 противников режима, более 13 тысяч человек были арестованы.

Беларусь оказалась единственной в мире, кто открыто поддержал переворот в Мьянме. В июне 2021-го Генеральная ассамблея ООН приняла резолюцию по ситуации в этой стране. Документ призывал военных отменить чрезвычайное положение, освободить задержанных политиков, прекратить насилие против мирных демонстрантов. Из 156 государств 119 проголосовали за, 36 воздержались - в их числе оказались Китай и Россия. А единственной страной планеты, которая проголосовала против, стала Беларусь.

После перерыва в Мьянме вернулись к практике смертных казней: в 2022-м были повешены четыре человека. Все они были сторонниками Су Чжи. В целом в стране продолжается перманентный вооруженный конфликт, начавшийся в 1948 году. В нем погибли больше 200 тысяч человек, в том числе 20,8 тысячи за 2022-й.

Ситуация в стране плачевна. «Нарушения прав человека, безнаказанность военного руководства, гуманитарный и экономический кризис. Жителям Мьянмы приходится иметь дело со всеми эти явлениями, и у них почти не осталось надежды. 17,6 миллиона человек в Мьянме сегодня нуждаются в гуманитарной помощи», - констатировала ООН в марте 2023 года. В условиях диктатуры ситуация с принудительным трудом фактически вернулась к прежнему состоянию.