Чиновники вынесли на общественное обсуждение проект измененного Избирательного кодекса. На 86 страницах законодатели уместили как частные поправки на уровне запрета фотографировать заполненные бюллетени, так и структурные вопросы, например, формирование Всебелорусского народного собрания. Специальный представитель Светланы Тихановской по выборам Александр Шлык объяснил, как изменится избирательный процесс и какие условия это создаст для избирателей, если документ примут в предложенном виде.
Александр Шлык
Специальный представитель Светланы Тихановской по выборам
10 лет работал в отделе по выборам БДИПЧ ОБСЕ. С 2016 года в качестве его главы руководил наблюдением за всеми выборами в регионе ОБСЕ. Закончил экономический факультет БГУ, магистратуру по политологии Центрально-Европейского Университета (Венгрия), магистратуру по международному развитию и управлению Лундского университета (Швеция).
В документе есть три типа правок, отмечает Александр Шлык. Это косметические, отказавшись или переформулировав которые легко будет сказать, что законодатели прислушались к мнению людей в период обсуждения законопроекта. Эти правки никак не влияют на выстроившуюся в Беларуси вертикальную систему избирательного процесса по принципу «сверху вниз». Второй тип правок — это ответ на вызовы, которые были видны на практике. К ним можно отнести запрет делать фото и видео заполненного бюллетеня, ведь именно этот способ белорусы активно использовали в попытке отстоять свои голоса во время президентских выборов 2020 года. Третья группа изменений — самая масштабная, она включает встраивание в избирательную систему норм, которые прописали в Конституции в феврале 2022 года. В основном они касаются ВНС, его роли в выборах и процедуры его формирования. Именно на этот раздел правок стоит обратить особое внимание, считает Александр Шлык.
Все же делегаты ВНС будут избираться или назначаться
В ВНС, которому в документе посвящен целый раздел с двумя главами, исходя из проекта закона о ВНС, будет входить до 1200 делегатов. Большая часть из них будет формироваться из числа депутатов местных советов (до 350 человек) и представителей гражданского общества (до 400).
— В проекте документа в части вхождения этих делегатов в ВНС указывается, что это будут выборы. Но я не вижу причин для использования этого термина, потому что состязательности, конкурентности идей, плюрализма в этом процессе я не наблюдаю. Не видно, чтобы кандидаты представляли программы, не видно, как будет проходить избирательная кампания в этот орган, — комментирует Александр Шлык.
Плюрализм представительства от местных советов депутатов будет зависеть от того, насколько демократичны и представительны выборы в состав этих самых советов, продолжает он. Но учитывая, что практически никаких поправок в этот процесс не представлено, логично ожидать, что выборы в местные советы депутатов останутся на прежнем уровне. Соответственно, не приходится говорить о том, что они вдруг станут более демократичными или представительными.
Что касается делегатов от гражданского общества, то они, как указано в документе, «избираются высшими органами субъектов гражданского общества из числа своих членов», отмечает Александр Шлык. То есть даже члены организаций не будут голосовать за выбор того или иного делегата собрания от своей структуры. По сути их будут назначать руководящие организациями органы.
При этом составлять список субъектов гражданского общества, которые по закону будут иметь право избирать делегатов, станет Минюст. То есть в процессе назначения делегатов от того, что власти Беларуси считают гражданским обществом, важнейшая роль отводится органу исполнительной власти. На что в этом процессе станет опираться Минюст, непонятно, ведь в проекте Избирательного кодекса указано, что это будет происходить «в соответствии с законом». При этом в проекте закона о ВНС указано, что условия и порядок «избрания» делегатов от гражданского общества определяется Избирательным кодеком, законом о гражданском обществе и иными законами.
ЦИК в этом процессе будет заниматься чистой арифметикой — назначать «выборы», определять норму представительства по областям.
Право ВНС признавать выборы неконституционными и нелегитимными
В проекте Избирательного кодекса предусмотрено, что ВНС может инициировать проверку конституционности выборов разного уровня или будет иметь право признавать их нелегитимными.
— Здесь возникает вопрос: в чем разница между первым и вторым понятием. Что такого делегаты ВНС будут оценивать в плане легитимности, что отличается от конституционности? Мне совершенно непонятны различия между этими терминами в контексте документа, — указывает Александр Шлык. — Полагаю, это дополнительная защита от того, что, не дай бог, на выборах вдруг изберут кого-то не того. Это будет как будто конституционно, но очень нелегитимно, с точки зрения ВНС, неприемлемо для него. Например, ВНС когда-то в будущем (если оно для делегатов наступит) определит какие-то цели развития Беларуси. А потом — бац! — и каким-то чудесным образом избрали президента, который предлагает вести страну по другому пути развития. Вот тут и может оказаться нужной роль этой самой потенциальной легитимности.
ВНС назначает все структуры, которые будут управлять «выборами» в него и контролировать их
ВНС, согласно проекту закона о собрании, будет формировать состав ЦИК. Он же назначает судей Конституционного и Верховного судов. То есть организовывать «выборы» в ВНС будут люди, должности которых зависят от этой структуры, а контролировать соблюдение, например, Конституции — судьи, назначенные этим же органом. В демократической стране это не вызвало бы вопросов и такая практика в общем не новая, отмечает Александр Шлык и объясняет почему:
— Далеко нередким является назначение полного состава ЦИК парламентом. Получается замкнутый круг: парламентское большинство даже в функционирующих демократиях может быть заинтересовано в назначении такого ЦИКа, который его же приведет к очередной победе. Именно поэтому устройство избиркомов часто смешанное, куда входят эксперты, представители политических партий, и есть механизмы, не позволяющие назначить кого-то простым большинством. Главное, чтобы существовали контрольные механизмы или была выбрана модель формирования ЦИК, которая позволяет избежать политически мотивированного использования законодательных положений.
В белорусских же реалиях это мало что изменит. Ведь до этого ЦИК формировал Александр Лукашенко, он же назначал судей Верховного и Конституционного судов, которые потом организовывали президентские выборы и признавали их результаты конституционными.
С запретом на фото ситуация неоднозначная
Если отбросить в сторону дополнения в Избирательный кодекс, связанные с введением в структуру власти ВНС, то изменений законодатели предлагают немного. Одно из них — это запрет на фото- и видеосъемку заполненного бюллетеня. Очевидно, эта поправка стала ответом на выборы президента 2020 года, когда белорусы фотографировали свои бюллетени и отправляли снимки в платформу «Голос».
— В здоровой системе я не вижу проблем с тем, чтобы предотвращать нарушение принципа тайны голосования. Например, когда человек выходит из кабинки и показывает свой голос, с одной стороны, мы должны задать себе вопрос, почему он это делает. С другой стороны, комиссия в этом случае должна вмешаться и попросить человека этот бюллетень выбросить, взять другой, заполнить и бросить его в урну, никому не показывая. Этим самым комиссия предотвращает возможные нехорошие намерения, связанные с нарушением права тайного голосования. Ведь может так случиться, что человек показывает этот бюллетень, потому что в комиссии или в помещении находится кто-то, кто его принуждает проголосовать определенным образом. От хорошей жизни люди не показывают свой бюллетень направо и налево, — объясняет Александр Шлык.
Он уточняет, что в демократических странах, где работает право и законы, в этой норме не было бы ничего странного или страшного. В Беларуси же таким образом людям закрывают способ хоть как-то попробовать защитить свои фундаментальные права на участие в управлении государством.
Еще одно изменение, прописанное в проекте кодекса, — запрет на вынос бюллетеня с избирательного участка. В международной практике есть основания и для этой меры.
— Вынос бюллетеня сопряжен с таким явлением, как карусели. Тебе снаружи дают заполненный бюллетень, ты его подменяешь, бросаешь в урну, а взамен выносишь свой пустой, который кто-то потом заполняет. Достаточно один раз вынести пустой бюллетень и целый день можно их так менять. Это широко известный феномен, который раньше много где применялся, — объясняет эксперт.
Новый Избирательный кодекс мало что меняет для избирателя
Проект Избирательного кодекса в его новом виде не содержит принципиальных изменений, которые бы существенно влияли на избирателей. За исключением пунктов о ВНС и указанного выше запрета на съемку, изменения принимаются косметические.
— Мы не уходим от модели избирательного процесса, который видит избирателя как самое последнее действующее лицо. То есть формально он нужен для самого процесса, но уже не так сильно. Это мы видим на примере отмены порога явки. Получается, что если есть избиратель — хорошо, а если нет, то процесс все равно пройдет: «Мы выборы организовали, значит, они были». Нет никакой фундаментальной разницы между тем, что было и тем, что предлагается. Не было бы ВНС, «выборы» в который надо прописать в Избирательном кодексе, можно было бы дальше жить со старым. А так раз его открыли, так заодно и подправили кое-что.