Владимир Путин 29 сентября подписал указы о признании «независимости» оккупированных территорий Запорожской и Херсонской областей. В коротких документах есть отсылки к международному праву — в частности, говорится, что решение принято «в соответствии с общепринятыми принципами и нормами международного права, признавая и подтверждая принцип равноправия и самоопределения народов, закрепленный в Уставе ООН». Ранее похожее происходило с аннексированным Крымом (в 2014 году), а также с ДНР и ЛНР. Получается, Путин прав и любая территория при желании может отделиться от своей страны и стать независимой либо присоединиться к другой? Разобрались, что на самом деле говорит международное право.
Принцип права наций на самоопределение действительно существует?
Да, причем он, как и говорил Путин, упоминается в первой же статье Устава ООН.
В ней описаны цели организации, среди которых упоминается следующая: «Развивать дружественные отношения между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов, а также принимать другие соответствующие меры для укрепления всеобщего мира». В Уставе есть и другое упоминание принципа — примерно в том же контексте (в статье 55). Но что же это означает на практике?
Сам принцип самоопределения народов — порождение XIX века и развития идеологии национализма. К тому моменту большинство людей на планете жили в империях — многонациональных государствах, где ключевую роль играла не этническая принадлежность, а власть монархов. Однако в это же время началось массовое антиколониальное движение — в частности, ряд стран Южной и Центральной Америк еще в начале столетия объявил о независимости от Испании. Затем начались восстания против империй и в самой Европе — греки начали войну за отделение от Турции в 1820-е, венгры восстали против Австрии в 1840-е.
Первая мировая война, ставшая «гробовщиком» сразу четырех империй (Российской, Австро-Венгерской, Османской и — чуть позднее — Германской), установила принцип самоопределения народов как основной для мировой политики того времени. В 1918 году президент США Вудро Вильсон предложил в качестве основы для нового мира 14 пунктов, на которых должны были строиться послевоенные международные отношения.
Один из них был таким: «Свободное, чистосердечное и абсолютно беспристрастное разрешение всех колониальных споров, основанное на строгом соблюдении принципа, что при разрешении всех вопросов, касающихся суверенитета, интересы населения должны иметь одинаковый вес по сравнению со справедливыми требованиями того правительства, права которого должны быть определены». Кроме того, Вильсон предлагал создать в Европе ряд национальных автономий (в Австро-Венгрии и бывшей Османской империи), а также суверенных государств в тех границах, которые занимали представители конкретных наций (речь шла в первую очередь о Польше).
Право наций на самоопределение признавали не только буржуазные правительства Запада, но и большевики. Еще в 1914 году Владимир Ленин посвятил этой теме большую статью, в которой, в частности, говорилось: «Исторические конкретные особенности национального вопроса в России придают у нас особую насущность признанию права наций на самоопределение в переживаемую эпоху». Также в статье можно найти следующие строки: «Суждено ли, например, Украине составить самостоятельное государство, это зависит от 1000 факторов, не известных заранее. И, не пытаясь „гадать“ попусту, мы твердо стоим на том, что несомненно: право Украины на такое государство. Мы уважаем это право, мы не поддерживаем привилегий великоросса над украинцами, мы воспитываем массы в духе признания этого права, в духе отрицания государственных привилегий какой бы то ни было нации».
А после прихода большевиков к власти в России принцип самоопределения был утвержден как один из основополагающих — его закрепили в Декларации прав народов России, подписанной 15 ноября 1917-го. Правда, по-настоящему от бывшей Российской империи удалось отделиться только Польше и Финляндии — остальные национальные части (такие как Беларусь и Украина) хоть формально и получили государственность в виде союзных республик, на самом деле были полностью подчинены Москве.
После Первой мировой войны принцип самоопределения народов стал основным для международной политики — как мы уже сказали выше, его поддерживали как ведущие западные государства, так и большевики. На Парижской мирной конференции была даже утверждена процедура образования новых государств, опираясь на два принципа: языковой (кто имел право на независимость, определяли по языку местного населения) и проведение референдума (чтобы отделиться от государства, большинство жителей региона должны были проголосовать «за»). А после Второй мировой войны принцип лег в основу Устава ООН — статью об этом мы цитировали выше.
Позднее в документах ООН появились и более конкретные трактовки принципа и правил его применения. В 1966 году Генассамблея ООН приняла Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. В нем первая же статья посвящена праву на самоопределение. Там, в частности, говорится: «Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие». А также: «Все участвующие в настоящем Пакте государства <…> должны <…> поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право».
В 1970 году Генассамблеей ООН была принята еще и Декларация о принципах международного права, большая часть которой также посвящена вопросу самоопределения. «Все народы имеют право свободно определять без вмешательства извне свой политический статус и осуществлять свое экономическое, социальное и культурное развитие, и каждое государство обязано уважать это право», — говорится в документе. Указано в нем и то, как народ может воспользоваться своим правом: «Создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним, или установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом, являются формами осуществления этим народом права на самоопределение».
Важно отметить, что в документах ООН нет четкого определения тому, кого именно можно считать отдельным народом, а кого нет. Ведь принадлежность к нации — весьма условное понятие, которое основывается на субъективном ощущении каждого человека. В начале XX века, как мы уже говорили, для разрешения этого вопроса использовался фактор языка. Однако это далеко не идеальный принцип. Исходя из него, Австрия, к примеру, не должна иметь права на самоопределение, ведь ее население говорит преимущественно на немецком. А что делать с многоязычными странами, такими как Швейцария? С другой стороны, даже лингвисты далеко не всегда могут прийти к консенсусу, что считать отдельным языком, а что — диалектом другого.
Специальный докладчик ООН Эктор Эспиель, например, определял народ как «любую отдельную человеческую общность, объединенную самосознанием и желанием образовать общность, способную действовать в интересах общего будущего». По этой логике выходит, что даже жители одного многоквартирного дома, собравшись вместе и решив действовать в интересах общего будущего, могут объявить себя народом и, соответственно, потребовать права на самоопределение. Контраргумент о том, что такое сообщество будет слишком маленьким, не особо актуален: на островах Питкэрн столетиями живут потомки британских моряков и привезенных ими таитянок, сформировавшие свою общность из нескольких десятков человек — их нередко называют «самой маленькой нацией в мире».
Россия утверждает, что жители Крыма, Луганской, Донецкой, Херсонской и Запорожской областей также могут называться отдельными народами. Исходя из сказанного выше, спорить с этим трудно — мы не можем измерить, насколько жители этих территорий чувствуют желание образовать общность и собираются ли они действовать в интересах общего будущего. В качестве довода «за» Кремль приводит референдумы, на которые якобы пришли жители этих регионов, чтобы высказаться за свое общее будущее. Об особенностях этих плебисцитов мы еще скажем, однако если допустить, что их результаты не подделаны и люди действительно проголосовали за присоединение к России, получается, что ничего не нарушено — ООН дает им такое право. И это как раз Запад нарушает их право на самоопределение, отказываясь признавать аннексию Крыма и других регионов Украины.
На самом деле все не так просто — в документах ООН есть еще один важный принцип, который усложняет ситуацию. И его Путин тоже упомянул.
Принцип территориальной целостности государства — что это?
Две мировые войны, случившиеся в XX веке, привели к огромным потерям среди населения и беспрецедентным разрушениям. Но даже конец Второй мировой не стал большим облегчением — еще на протяжении долгих лет после 1945 года европейские страны находились в тяжелейшем экономическом кризисе, связанном с военными потерями. То же самое можно было сказать про СССР — европейская часть страны была сильно разрушена.
В этой обстановке в цивилизованном мире возникло полное неприятие войны как способа разрешения международных споров. Перед странами-основательницами ООН стояла задача исключить возможность новых войн как таковых. Что же было причиной вооруженных конфликтов, приведших к двум мировым войнам? Ответ был очевиден — территориальные споры. Катализатором к Первой мировой послужила аннексия Австро-Венгрией Боснии и Герцеговины, приведшая к спорам с Сербией. Предвестниками Второй мировой были аннексия Германией Австрии и части Чехословакии, а причиной — захват Третьим рейхом Польши (у немцев также были территориальные претензии к Варшаве).
Решение проблемы с войнами казалось очевидным — нужно и вовсе запретить странам перекраивать границы, иначе конфликты продолжатся. Так в Уставе ООН появилась статья 2. «Все Члены Организации Объединенных Наций разрешают свои международные споры мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир и безопасность и справедливость», — говорится в третьем пункте статьи. «Все Члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с Целями Объединенных Наций», — сказано в следующем пункте.
Эти два пункта описывают принцип территориальной целостности, суть которого в том, что границы государств не могут быть изменены военным путем.
Позднее, в 1970-м, Генассамблеей ООН была принята Декларация об укреплении международной безопасности, в которой принцип описан более подробно. Приведем ключевые цитаты и из этого документа:
- «государства должны полностью уважать суверенитет других государств и право народов определять свою собственную судьбу без внешнего вмешательства, принуждения или ограничения, особенно связанных с угрозой силой или ее применения, открытой или скрытой, и воздерживаться от любой попытки, имеющей целью частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны»;
- [ООН подтверждает, что] «каждое государство обязано воздерживаться от угрозы силой или ее применения против территориальной неприкосновенности, а также политической независимости любого другого государства и что территория государства не должна быть объектом военной оккупации в результате применения силы в нарушение положений Устава, что территория государства не должна быть объектом приобретения другим государством в результате угрозы силой или ее применения, что никакое территориальное приобретение в результате угрозы силой или ее применения не должно признаваться законным и что каждое государство обязано воздерживаться от организации, подстрекательства, оказания помощи или участия в актах гражданской войны или террористических актах в другом государстве».
Именно то, что описано в этих пунктах, сейчас и делает Россия. Она силой вторглась на территорию Украины и провела там референдумы, по итогам которых вначале признала независимость регионов, а затем начала процесс их включения в свой состав. Страны ООН (за исключением пока что лишь Северной Кореи) этого не признали — как и провозглашено в ее документах.
Кто же в этой ситуации прав? Чтобы ответить на этот вопрос, нужно разобраться, как вообще такое противоречие как принципы самоопределения и территориальной целостности могли быть закреплены в документах ООН.
Дело в том, что принятие основных документов Организации Объединенных Наций совпало по времени с процессом распада двух крупных империй: Британской и Французской. Страны постепенно предоставляли суверенитет своим многочисленным колониям по всему миру, что в итоге привело к образованию множества независимых государств в Африке, Азии и других регионах. В момент закрепления принципа самоопределения в документах ООН речь шла как раз об этом процессе — Организация таким образом настаивала на мирном решении этого вопроса и предоставлении народам колоний самостоятельности. Процесс в целом был успешным — так, 1960 год принято называть «годом Африки» из-за того, что в этот период на карте появилось сразу 17 новых государств, мирно получивших независимость от Франции, Великобритании, Италии и Бельгии.
А принцип территориальной целостности, как мы помним, рассматривался в первую очередь как способ избежать новой войны в Европе. Границы государств, определенные после 1945 года, считались неизменными — и Запад продолжал его придерживаться даже тогда, когда его главный соперник в лице СССР уже был на грани распада. Так, президент США Джордж Буш-старший, выступая в Верховной Раде тогда еще Украинской ССР, 1 августа 1991 года (то есть за 23 дня до провозглашения независимости Украины) заявил, что США не поддерживают идею распада СССР на отдельные республики. «Американцы не будут поддерживать тех, кто стремится к независимости для того, чтобы сменить тиранию, навязываемую издалека, местным деспотизмом, — сказа он. — <…> Мы надеемся, что республики будут сочетать большую автономию с более активным добровольным взаимодействием — политическим, социальным, культурным и экономическим — вместо того, чтобы ступать на безнадежный путь изоляции».
Но в конце XX и начале XXI века противоречие двух принципов, закрепленных в документах ООН, стало очевидным. К этому привел как распад СССР и возникшие по его итогам межэтнические конфликты (например, в Карабахе или Чечне), так и распад Югославии, после которого на карте Европы также появилась плеяда государств, имеющих друг к другу претензии. Многие страны начали использовать это противоречие в своих интересах, интерпретируя международное право так, как им это было выгодно.
Как решается это противоречие?
Формально — никак. В основополагающих документах ООН пока никак не закреплено разграничение этих двух принципов и порядок их применения.
Однако, как отмечал профессор Кембриджского университета, участник ряда международных переговоров и посреднических миссий Марк Веллер, есть общее понимание, что тот или иной регион «не может просто отделиться в одностороннем порядке, даже если это желание поддержит местное население в ходе референдума».
Как же дела с этим обстоят на деле? Известной в последние годы была история Каталонии — испанской автономии, которая в 2010-е активно добивалась независимости, проведя ряд референдумов (на последнем из них за отделение от Испании проголосовало 90% участников). Мадриду пока удается удержать этот регион в составе страны (не без применения силы), но именно Каталонию называют первым претендентом на успешное отделение в Европе.
Гораздо ближе к реальному отделению была Шотландия — в 2014 году в стране прошел согласованный с Лондоном референдум, на котором жителей спрашивали, должен ли регион стать самостоятельным государством. Британское законодательство напрямую говорит, что ни одна часть Соединенного Королевства не может удерживаться в его составе силой, что сильно помогает сторонникам отделения. Однако референдум 2014-го закончился их поражением — 55% участников проголосовали против независимости. Сторонники суверенной Шотландии, впрочем, не сдаются — вскоре в стране планируют провести новый плебисцит.
Успешные примеры «общепризнанного» отделения также имеются. В 1974 году в Португалии пал авторитарный режим Салазара — и вскоре страна объявила о предоставлении независимости ряду своих колоний, в том числе Восточному Тимору. Однако регион вскоре с помощью военных захватила Индонезия, после чего там начались массовые репрессии. В мире к аннексии отнеслись крайне негативно, и в 1999 году Джакарта под давлением ООН провела там референдум, по итогам которого более 78% населения высказались за отделение от Индонезии. В 2002 году Восточный Тимор официально объявил себя независимым государством и получил место в ООН.
В 2006 году после референдума от Сербии отделилась Черногория — в этой стране до этого шла долгая подготовка к провозглашению независимости. Официальный Белград не вмешивался и признал новую республику (о причинах мы еще скажем ниже), после чего ее приняли в ООН.
Но есть и другой пример, который власти России считают краеугольным и на который ссылаются, рассуждая о правомерности отделения ДНР и ЛНР от Украины. Речь о Косово — регионе Сербии, этнический конфликт в котором привел к бомбардировкам Белграда силами НАТО, а затем и к отделению региона. К моменту распада Югославии Косово заселяли в основном этнические албанцы. Край обладал собственной автономией, однако в 1991 году захотел большего — и объявил о независимости. Сепаратизм жестко подавлялся Белградом, а к 1998 году конфликт достиг апогея, во время которого обе стороны проводили этнические чистки. В итоге в войну вмешался блок НАТО (причем без санкции на то со стороны Совбеза ООН), начавший бомбить Югославию.
В итоге в Косово был введен военный контингент НАТО, а сам край перешел под управление ООН. Планировалось, что он останется в составе Сербии на правах широкой автономии. Однако в 2008 году Косово в одностороннем порядке объявило о независимости. Сербия подала в Международный суд ООН в Гааге — но тот в 2010 году признал решение об отделении законным. С тех пор независимость Косово признала уже сотня стран, однако до получения места в ООН далеко — необходимо согласие 129 членов и полное одобрение Совбезом организации — что маловероятно, учитывая позицию России по этому вопросу.
В то же время косовский прецедент стал для России эпизодом, к которому она постоянно отсылает в ответ на критику за действия на востоке Украины. Мол, раз смогло отделиться Косово — чем Крым, ДНР и ЛНР (а теперь еще и части других областей Украины) хуже? Но даже между этим примером и тем, что РФ делает в Украине, есть большая разница — об этом мы расскажем позже.
В довершение же заметим, что изначально Россия занимала по Косово абсолютно противоположную позицию. «Нет и проекции этой ситуации на Абхазию, Южную Осетию, Приднестровье. Повторяю, что здесь нет никакой увязки. Мы не ждем, „потирая руки“, что сейчас Косово отломят от Сербии, и мы начнем то же самое делать в отношении этих республик. Это совсем не так», — говорил глава российского МИД Сергей Лавров, выступая в Госдуме в марте 2007 года. В 2008 году это обещание было нарушено — Москва признала независимость Абхазии и Южной Осетии. А в 2014 году аннексировала Крым, после чего поддержала сепаратистов в ДНР и ЛНР (по другой версии — и вовсе умышленно создала сепаратистские настроения в этих регионах).
Так кто же прав?
То, что делает Россия в Украине, никоим образом не похоже на описанные выше примеры отделения, завершившиеся международным признанием новых государств.
Во-первых, ни одно из указанных выше государств, которым удалось добиться независимости, не было присоединено к какому-либо другому. Косово и вовсе прямо было запрещено присоединяться к Албании — это было прописано в решениях Совбеза ООН.
Во-вторых, ни в одном из них на момент референдумов не стояли войска заинтересованной страны — как максимум, международные миротворческие контингенты. В Крыму же в 2014 году находились российские военные, то же самое произошло в 2022 году в оккупированных Россией областях. Сами референдумы нельзя признать законными — во всех четырех регионах Украины продолжаются боевые действия, значительная часть их населения была вынуждена уехать и проголосовать не могла физически. О плебисцитах было объявлено за считанные дни до их начала — это исключило возможность любой агитации и принятия жителями взвешенного решения (здесь можно вспомнить пример Шотландии, где референдумы об отделении готовились годами). С точки зрения права и механизма проведения к самим референдумам также есть множество вопросов.
Еще одно важное отличие — все случаи отделения, описанные выше, произошли после многолетних кровавых конфликтов, возникших на национальной или религиозной почве. Международное сообщество рассматривало предоставление автономии регионам или вопрос об их независимости только когда становилось ясно, что в рамках единого государства противостоящие стороны существовать просто не могут. Для обоснования независимости Косова эксперты по международному праву даже использовали концепцию «возмещающего права на отделение» — согласно ней, народ имеет право на отделение от государства, если оно допустило в его отношении жестокость и несправедливость, то есть отделение компенсировало бы понесенные народом ущерб и утраты.
В случае же с Украиной все ровно наоборот: именно аннексия Крыма стала катализатором, после которого начался конфликт на востоке страны. До этого — ни в рамках УССР, ни в независимой Украине — вопрос об отделении на серьезном уровне не поднимался. Термин «народ Донбасса» и упоминание «Новороссии» как некой исторической общности на юго-востоке страны появились уже после начала конфликта. Это позволяет с высокой долей уверенности утверждать, что если бы не вмешательство России, то никакого масштабного конфликта и кровопролития в Украине не было бы вовсе.
«Крымские власти опирались и на известный косовский прецедент, который наши западные партнеры создали сами, что называется, своими собственными руками, в ситуации, абсолютно аналогичной крымской, признали отделение Косово от Сербии легитимным», — заявил Владимир Путин 18 марта 2014 года в торжественной речи по поводу принятия Крыма в состав России. Однако, как мы видим из описания выше, он немного ошибался.
Можно предположить, что жители Крыма, как и других территорий на востоке Украине, действительно хотели большей свободы и автономии в ее составе. Однако этому ничто не мешало в рамках описанной выше концепции, подразумевающей, что право на самоопределение может быть реализовано в виде автономии. Более того, такая автономия у того же Крыма была — и многие эксперты утверждали, что на этом право региона на самоопределение исчерпано.
Россия же в свою очередь признала Украину в ее границах и обязалась не только уважать, но и защищать ее целостность в обмен на отказ от ядерного оружия. Ее критика в адрес Киева о якобы имевшем место притеснении русскоязычного населения востока страны вполне могла быть разрешена в рамках предоставления региону автономии — этот вариант поддерживали как западные страны, так и сам Киев, подписавший Минские соглашения (по ним Донецкая и Луганская области должны были получить расширенные права). Однако РФ в одностороннем порядке разорвала эти соглашения, признав независимость ДНР и ЛНР и начав масштабное вторжение в Украину.
Безусловно, в международном праве есть противоречия, заложенные в нем совсем в другую эпоху, которые делают его несовершенным и дают возможность для разных трактовок. Но даже это на протяжении 70 лет позволяло сохранять в Европе относительно спокойную обстановку. Череда югославских конфликтов, конечно, подпортила эту репутацию, а тысячи людских жертв — трагическая цена этих противоречий. Но на бывших югославских территориях усилиями международного сообщества все же установился хрупкий мир. Россия же своими действиями развязала самую крупную войну в нашей части света с 1945 года.
Но главное — действия Москвы, если они приведут к аннексии украинских территорий, станут полным крушением системы международного права, которая обеспечивала мирное сосуществование для многих наций. Россия открывает ящик Пандоры, который вполне может уничтожить и ее саму — если аннексия украинских земель будет признана, ничто не мешает условному Китаю ввести войска на богатые так нужными КНР ресурсами территории РФ, провести там референдумы и заявить, что местное население всегда мечтало оказаться под властью Пекина. Именно поэтому цивилизованный мир занял принципиальную позицию и признавать Донецк, Луганск, Херсон и Запорожье российскими не собирается.