На национальном правовом интернет-портале опубликован проект изменений и дополнений Конституции Республики Беларусь — таким образом, власти выносят его на обсуждение и предлагают гражданам присылать свое мнение, которое обещают учесть при составлении финального варианта. Референдум же по новому Основному закону должен пройти, по словам Лукашенко, уже в 20-х числах февраля следующего года. У нас к опубликованному документу сразу возник ряд вопросов — публикуем главные из них.
Новая Конституция мало отличается от старой. По сути, в ней добавилась глава про ВНС, для которой «наскребли» полномочий от других ветвей. Над этим пришлось работать целый год?
Напомним, что активная работа над новым проектом Конституции началась фактически сразу после президентских выборов 2020-го года и последовавшего политического кризиса в стране. Вообще, о необходимости изменений в Основном законе Лукашенко говорил и несколькими годами раньше, но по факту Конституционная комиссия была сформирована лишь в марте 2021-го. О том, что изменения в законе нужны, заявляли и оппоненты власти — в частности, команда Виктора Бабарико. Конституционная реформа преподносилась властями как возможность выйти из политического кризиса «эволюционным» путем.
Что же получилось на выходе? Даже визуально новый документ — это очевидно «переписанная» старая Конституция, в которую добавили главу про Всебелорусское народное собрание и кое-какие связанные с этим косметические изменения. Очевидно, что составители документа столкнулись с проблемой определения полномочий для нового органа — их для ВНС «наскребли» от других органов власти (преимущественно от президента и парламента). Конституционная комиссия даже не решилась четко прописать механизм формирования этого органа, для этого предлагается принять отдельный закон в течение года после принятия самой Конституции.
Кстати, от «переписывания» старой в свое время предостерегал сам Лукашенко. «Несколько вариантов мне уже предложено, но они не годятся. Люди просто боятся вносить более решительные изменения в Конституцию. Я думаю, нам это надо сделать», — говорил он в июне 2020-го на встрече с трудовым коллективом «Беларуськалия».
В итоге «решительными изменениями» оказывается новый орган с неясными полномочиями и функциями, а также ряд спорных решений вроде фиксирования «брака как союза женщины и мужчины» или добавление в 15-ю статью абзаца о том, что государство «обеспечивает сохранение исторической правды и памяти о героическом подвиге белорусского народа в годы Великой Отечественной войны». Если Конституция действительно должна была стать решением для серьезных разногласий в белорусском обществе, приведших к внутреннему конфликту в 2020-м, то в действенности предложенного проекта документа приходится сомневаться. Очевидно, что не таких изменений ждали граждане, выступающие за перемены. А потому главной своей задачи такой документ не решит.
Зачем вообще такая сложная структура власти небольшой стране? И не видит ли нынешняя власть в этом рисков для существования белорусского государства?
Как уже сказано выше, проект Конституции, предложенный властями, предусматривает появление на политической сцене нового органа — ВНС. Судя по нынешнему описанию, он будет наделен функциями как законодательной, так и исполнительной ветвей, что само по себе странно. Конечно, в некоторых государствах существуют своего рода «арбитражные» органы, сочетающие в себе полномочия разных ветвей власти, однако работают они лишь в случае, когда само политическое устройство страны подразумевает равновесие между ними. В случае же с Беларусью и новым проектом Конституции можно смело предположить, что первым главой ВНС станет Александр Лукашенко, который сохранит за собой полный контроль как над законодательной, исполнительной и судебной властями, так и за потенциальным новым президентом. Кардинально политическая картина в стране не изменится, и текущие проблемы не уйдут.
Все это — вдобавок к уже и так не самому простому с формальной точки зрения политическому устройству, в котором есть, например, двухпалатный парламент. А еще, например, органы Союзного государства, пусть и не обладающие широкими полномочиями. По новой Конституции государственный аппарат вместо оптимизации (а как раз такой путь сейчас актуален для большинства развитых стран) наоборот вырастет — однако совсем неясно, как это поможет справиться с текущими проблемами Беларуси. С другой стороны очевидно, что сам факт появления нового органа — это еще один риск для белорусской государственности в целом. Если все-таки предположить, что новая Конституция действительно будет полноценно работать, а все органы будут обладать самостоятельностью, а не подчиняться напрямую Лукашенко (например, после его ухода), сложно себе представить, как у них получится не разругаться между собой. Вместо слаженного механизма вполне может получиться хаос, при котором непонятно, кто и за что в стране отвечает.
Как можно вводить в Конституцию ВНС, не зная, как этот орган будет формироваться? Почему нужен еще год на принятие соответствующего закона?
Возвращаясь к главе 3 проекта Конституции, в которой описан новый орган власти в виде Всебелорусского народного собрания, то этот пункт документа и вовсе оставляет больше вопросов, чем ответов. В текущей версии документа ВНС описано как орган, «определяющий стратегические направления развития общества и государства, обеспечивающий незыблемость конституционного строя, преемственность поколений и гражданское согласие». Каким образом достигаются такие абстрактные показатели, как «преемственность поколений» и «гражданское согласие», в тексте Конституции не сказано.
Да и вообще об органе известно крайне мало. Ясно, что в его состав должны входить действующий и бывшие президенты, неопределенные представители законодательной, исполнительной и судебной власти; а также избранные представители местных Советов депутатов и представители гражданского общества (с последним и вовсе могут возникнуть проблемы после разгрома НГО, устроенного властями в этом году). Избирать орган планируют на пять лет, а собираться на заседания он будет каждый год (раньше ВНС обычно созывали раз в пять лет — до или после президентских выборов). Также известно, что управлять органом будет президиум во главе с председателем — однако ни его численность, ни порядок формирования неясны. Тем не менее, предполагается, что решения ВНС станут обязательными для исполнения и даже смогут отменять другие законы и решения госорганов. Очень похоже, что решения органа станут своеобразной заменой «старым» президентским декретам, которые по силе превосходили законы парламента и в новой версии Конституции были упразднены.
Остальная же информация о новом органе заключена в короткой статье под номером 89: «Компетенция, порядок формирования и деятельности Всебелорусского народного собрания определяются законом». Пояснения по этому поводу можно найти в статье 144, входящей в главу с переходными положениями: «Закон, определяющий компетенцию, порядок формирования и деятельности Всебелорусского народного собрания, подлежит принятию в течение года со дня вступления в силу изменений Конституции». Очень похоже на то, что, не сумев за прошедший год определиться с функциям и способом формирования ВНС, Конституционная комиссия (или тот, кто ей руководил) решила просто «перенести дедлайн» на более поздний срок. Кажется, ясности о том, как будет работать ВНС, за год не прибавилось. Как за него голосовать на референдуме, если порядок его формирования до сих пор не ясен?
Новая Конституция отбирает многие «завоевания» Лукашенко — получается, последние 27 лет страна шла не туда?
Все в том же 2020 году, рассуждая о предложении оппонентов вернуться к варианту Конституции-1994, Лукашенко заявил, что это станет «движением назад». Тем не менее, по многим ключевым пунктам новая Конституция как раз возвращает Беларусь в ситуацию 1994-го. Речь в первую очередь о значительном сокращении президентских полномочий, которые предусматривает проект.
Так, в Конституцию предлагают вернуть ограничение по числу президентских сроков — их сможет быть два, как и предполагалось Конституцией-1994. Также из документа исключена статья 101, которая разрешала парламенту делегировать президенту свои полномочия по изданию декретов, имеющих силу закона. Именно возможность издания таких декретов в свое время позволила Лукашенко сконцентрировать в своих руках всю полноту власти. Вновь избранный же президент такой возможности иметь не будет.
Также у президента забирают ряд постоянных полномочий: формирование Центризбиркома (эту функцию передадут ВНС), назначение и освобождение от должностей судей и председателей судов (в том числе Конституционного и Верховного), назначение и освобождение от должности председателя Комитета госконтроля. Отдельно и несколько раз по тексту проекта Конституции упомянуто, что «указы и распоряжения президента не должны противоречить законам» — будто бы это не подразумевается само собой. Отдельно и подробно прописана процедура смещения президента с его поста Всебелорусским народным собранием — теперь она выглядит заметно проще: достаточно лишь трети голосов депутатов нижней палаты парламента и положительного решения большинства делегатов ВНС. А в случае, если президент обвиняется в совершении преступления, объявить импичмент и вовсе может Верховный Суд.
Даже возрастной ценз для занятия должности и президента предлагается установить на уровне, который предлагался еще во время обсуждения самой первой Конституции страны — 40 лет. Однако в 1994-м депутаты решили снизить его до 35, открыв тем самым путь к президентскому креслу для Лукашенко.
В общем и целом все это во многом напоминает полномочия, которые президент имел как раз по Конституции-1994. В таком случае возникает вопрос, в правильную ли сторону двигалось белорусское государство последние 27 лет, если теперь большую часть принятых в этот период изменений приходится по сути отменять? Напомним, что для снятия ограничения по президентским срокам для Лукашенко в 2004 году даже проводили отдельный референдум. Утверждалось, что такой шаг необходим для сохранения стабильности в стране — неужели в этом вопросе что-то кардинально поменялось? Сейчас ситуация выглядит так, будто Лукашенко решил подготовить для себя «запасной аэродром» в виде поста председателя ВНС — и в таком случае «сильный» президент ему больше не нужен.
Госорганы и должностные лица сохраняют свои посты и после вступления Конституции в силу. Получается, новых президентских выборов до 2025-го года не будет?
Проведение новых президентских выборов было одним из главных требований протестовавших в 2020-м, оно же остается основным для демократической оппозиции, вытесненной за границу. Изначально казалось, что Лукашенко допускает такой вариант развития событий после принятия новой Конституции.
«Будет так, мужики. Нам надо принять новую Конституцию, что вы и хотели, и даже альтернативщики не были против. Ее должны принять на референдуме, потому что мы прежнюю Конституцию принимали на референдуме, и по новой Конституции провести, если вы хотите, выборы — и парламента, и президента, и местных органов власти», — сказал он в августе во время памятного визита на Минский завод колесных тягачей. Однако позже его риторика изменилась, и Лукашенко уже не брался утверждать, что новая Конституция повлечет за собой досрочные выборы.
В итоге в переходных положениях, описывающих механизм работы государства после принятия новой Конституции, сказано лишь следующее: «Государственные органы (должностные лица) осуществляют свою деятельность в течение срока, на который они были образованы (избраны, назначены), либо до прекращения их полномочий в установленном порядке». Из этого следует, что и лицо, занимающее должность президента, проходить через процедуру новых выборов не обязано. Более того, уже в следующем абзаце можно прочесть: «Изменения Конституции, ограничивающие количество сроков, в течение которых одно и то же лицо может занимать должность Президента, вступают в силу со дня вступления в должность вновь избранного Президента».
Оба этих предложения вполне можно интерпретировать так, что Лукашенко останется на своем посту до 2025-го года, а затем еще и беспрепятственно сможет избраться на два президентских срока. Таким образом, новый проект Конституции оставляет для него возможность занимать свой пост до 2035-го — к тому времени ему будет уже 81 год.
Зачем нужно прописывать неприкосновенность бывшего президента в Конституции? Кто-то боится ответственности?
Бросается в глаза и появление целой статьи о неприкосновенности президента, которая «распространяется на президента, прекратившего исполнение полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности либо досрочно в случае его отставки или стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять обязанности президента».
Вообще, вопрос о предоставлении бывшему президенту неприкосновенности поднимался уже давно — к примеру, еще в 2019-м году тогдашняя депутат Анна Канопацкая разработала и внесла на рассмотрение в парламент проект закона о гарантиях Лукашенко и его семье после его ухода с поста. Однако документ даже не дошел до стадии рассмотрения. И если в тот момент вопрос о таких гарантиях выглядел как минимум дискуссионно, а общество отреагировало на новость в целом спокойно, то после массовых протестов и насилия со стороны силовиков в 2020-м статья с таким содержанием в проекте Конституции для многих наверняка выглядит как попытка уйти от ответственности.
Как можно обсудить Конституцию за месяц?
Опубликованный сейчас проект, если верить предыдущим заявлениям Лукашенко, — не финальный. После стадии обсуждения, которая, судя по всему, началась сегодня, рабочая группа по Конституции должна собраться еще раз, а затем пройдет и заседание Конституционной комиссии. Лишь после этого проект будет вынесен на референдум. Сроки сбора мнений граждан относительно нового проекта не названы, однако с учетом тех процедур, которые необходимо провести перед голосованием (оно, напомним, должно пройти в 20-х числах февраля), можно предположить, что обсуждение будет проходить не дольше месяца.
Не совсем ясно, как за такой короткий срок можно собрать, систематизировать и публично обсудить мнения по такому важному документу, как Конституция. Особенно с учетом некоторых вопросов, которые мы уже озвучили выше — в частности, о механизме формирования ВНС. Кажется, что с учетом таких сжатых сроков, реальное обсуждение с учетом мнений граждан провести попросту невозможно — а потому для власти велик будет соблазн выполнить эту процедуру формально либо не проводить ее вовсе. Прошедший год работы Конституционной комиссии ярко показал, что даже без советов со стороны обсуждение Основного закона может заметно затянуться.
Зачем вообще нужна новая Конституция, если и нынешняя не исполняется?
Последний вопрос, конечно, риторический, однако именно его нам часто приходилось слышать от собеседников, с которыми мы обсуждали будущий референдум при подготовке материалов. События, последовавшие после августа 2020-го, показали, что даже собственные законы белорусские власти могут трактовать максимально вольно в зависимости от обстановки. Это легко могут подтвердить как те, кто не дождался расследования случаев превышения полномочий или насилия со стороны властей, так и мы сами: многие наши коллеги, освещавшие массовые акции протеста, оказывались за решеткой еще задолго до того, как для этого появились правовые основания. К сожалению, все то, что происходило и продолжает происходить в 2021-м, показывает, что ситуация не изменилась, и вынуждает нас присоединиться к озвученному в подзаголовке вопросу.
