Год назад Александр Лукашенко провел референдум по поправкам в Конституцию, закрепив авторитаризм в Беларуси. В будущем нашей стране нужно будет демонтировать эту систему, и встанет вопрос, какие первоначальные изменения нужны Основному закону страны, чтобы построить справедливую и устойчивую политическую систему. О том, какими они должны быть, рассуждает Рыгор Астапеня. Этот материал продолжает цикл «Черновик белорусских реформ». В рамках проекта эксперты и практики Центра новых идей кратко рассказывают, как могли бы выглядеть ключевые реформы в нашей стране — когда для этого откроется окно возможностей.
Рыгор Астапеня
Директор по исследованиям Центра новых идей.
Директор «Белорусской инициативы» Chatham House, получил докторскую степень в Варшавском университете. Писал о Беларуси для The Washington Post и The Guardian.
Для многих белорусов прошлогодний референдум казался бессмысленным, поэтому, наверное, стоит напомнить, о чем он был. Обновленную Конституцию действующая власть пообещала на фоне протестов 2020 года, но вместо либерализации главным изменением стало усиление Всебелорусского народного собрания — «коллективного Лукашенко». Сейчас на этом фоне власть берется за партийное строительство, в котором смогут построиться только лояльные действующей власти организации вроде «Белой Руси».
Эти новшества якобы нужны для развития народовластия, хотя при этом Беларусь продолжает занимать последние места в международных рейтингах демократии. Например, в отчете the Economist Intelligence Unit мы оказались на 153-м месте из 167.
Ясно, что существующий персоналистский режим стремится укрепить свои позиции и обеспечить управляемый транзит власти. «Выйдя на пенсию», Лукашенко может стать главой Всебелорусского народного собрания и оттуда управлять новым и удобным президентом (а для начала может и совмещать обе должности).
А партии автократам, как показывают исследования, бывают полезны для объединения элит и мониторинга их действий. Частично для этого создавалась, например, «Единая Россия». Также есть мысли, что создание партии власти нужно для перехода к более тоталитарному строю, где лояльность государству граждане должны доказывать членством в массовых организациях.
Выживаемость этой системы — тема для отдельной статьи; в этой хотелось бы поговорить о том, как должны были бы выглядеть некоторые изменения в Конституции в случае смены власти, чтобы гарантировать, что демократия выживет на следующем начальном этапе. Сегодня это кажется оторванным от жизни, но эта тема слишком важная, чтобы ее игнорировать. Возможно, что белорусы на референдуме 1996 года тоже не совсем понимали, насколько Конституция важна для страны, и плоды этого мы видим сейчас. Да и в любом случае изменения неизбежны — вопрос в том, насколько поздно они произойдут.
Какие изменения на самом деле нужны белорусской Конституции
Во-первых, изменения в Основной закон должны проводиться открыто — только так они станут легитимными. Пропаганда утверждала, что поправки для последнего референдума обсуждали группы заинтересованных граждан. Но очевидно, что мнение граждан власть не сильно интересовало.
Одним из вариантов принятия новой Конституции может стать созыв специальной ассамблеи в результате открытых выборов. Конституцию также может разработать новый и демократически избранный парламент. Однако в обоих сценариях есть вероятность, что одна из сил, набравшая даже незначительное большинство голосов, «сиюминутно» перепишет Основной закон под себя. Решением проблемы может стать введение правила, согласно которому за проект Конституции должно будет проголосовать, например, три четверти депутатов парламента либо участников ассамблеи. Но в любом случае финальное одобрение всех поправок должно пройти на всенародном референдуме.
Во-вторых, белорусам не стоит думать, что переход к парламентаризму автоматически ведет к демократии. Этот тип политического устройства хоть и кажется самым европейским и демократичным, но он не гарантирует открытости политической системы. Премьер-министры в парламентских республиках обладают широкими полномочиями и могут ими злоупотреблять, когда их партия получает большинство на выборах. Такое развитие событий также вероятно, когда отсутствуют демократические традиции, — пример тому Венгрия, которая перестала быть полноценной демократией.
А на постсоветском пространстве переходы к парламентаризму и вовсе задумывались для сохранения личной власти: президенты в Грузии и Армении после двух сроков попытались «пересесть» в премьерские кресла, чтобы и дальше усиливать свою власть.
Вместо парламентской республики стоит, например, выбрать модель с сильными президентом и премьером — особенно это важно, если один из этих институтов попадет под внешнее влияние. Так политическая система будет иметь как минимум два центра, которые смогут не допустить чрезмерного усиления друг друга. Например, после революций в середине 2000-х Украина переписала Конституцию и выбрала полупрезидентскую модель (с сильным премьером), что позволило укрепиться системе политической конкуренции.
Также Беларусь может выбрать американскую модель, где власть президента значительно ограничена конгрессом (парламентом), который глава государства не может распускать. Это одна из основ знаменитой системы «сдержек и противовесов», которая сохраняет демократию в США уже более двух веков.
В-третьих, чтобы избежать концентрации власти в одних руках, нужно развивать местное самоуправление. Должности губернаторов и мэров должны стать выборными, а их полномочия и роль местных парламентов — значительно увеличиться. Демократические и экономически успешные общества не появляются без инициативы на местах.
В-четвертых, учитывая значение пропаганды во всех авторитарных режимах, необходимо гарантировать независимость медиа. Это может сделать комиссия с широкими полномочиями, состоящая из самих представителей СМИ. Ее задача — следить за отсутствием давления на журналистов.
Наконец, важно защитить от частого переписывания ключевые положения демократической конституции: например, то, как проходят выборы, или то, как формируются суды. Один из вариантов — это позволить вносить изменения в эти статьи только с согласия абсолютного большинства всех депутатов и только после одобрения на референдуме. Во многом из-за того, что конституцию можно было легко менять в самом парламенте, Виктор Орбан и его партия «Фидес» сумели узурпировать власть в Венгрии.
Какой на самом деле станет наша Конституция после окончания правления Лукашенко — конечно же, открытый вопрос. Но Беларусь далеко не первая страна, которой предстоит переписать Основной закон для демократических изменений, и здесь нужно просто не повторить своих и чужих ошибок. И главное, обеспечить то, чего так не хватает сегодня, — соблюдение Конституции.
Мнение автора может не совпадать с позицией редакции.